Galicia e as Deputacións: Quo vadis? PARTE II

Neste segundo capítulo de Galicia e as Deputacións: Quo vadis? intentaremos respostar ás seguintes hipóteses, a saber:

-Cumpren as deputacións cos seus fins a partires da análise das partidas de gastos e ingresos? Para delimitar os seus fins atenderase ó recollido no art. 141 CE1978 e nos artigos 31 e 36 Lei 7/1985 (LRBRL).

-Existe una razón nas variacións de gastos e ingresos, tanto nas previsións orzamentarias coma nas liquidacións.

-Os diferentes factores demográficos, económicos, políticos… determinan as peculiaridades de cada organización provincial.

Para delimitar os fins destas institucións provinciais, atenderase ó recollido no art. 141 CE1978 e nos artigos 31 e 36 da Lei 7/1985 (LRBRL).

Atopamos polo tanto unha diferencia entre provincia e deputación. A primeira é a división territorial básica do Estado constituída a través da agrupación de municipios. O seu goberno e administración será a Deputación e contará con personalidade xurídica plena. Isto significa que as provincias, e polo tanto as deputacións, contan con total independencia de acción para a consecución dos seus fins e competencias. A constitución proclama que as provincias gozarán de autonomía para a xestión dos seus respectivos intereses. Mais non abonda unha mera declaración para institucionalizar a situación desexada, senón que o mandato constitucional precisa para a súa efectividade que se den unha serie de circunstancias, que se poden resumir en tres puntos: 1.- a independencia dos membros das corporacións provinciais fronte a calquer outro poder, no que se refire á súa elección, mantemento no cargo durante o período de mandato e forma do seu exercicio. 2.- Clara determinanción das competencias do ente. E 3.- suficiencia financieira e nos medios económicos precisos para a consecución dos seus fins.

Unha vez tendo estos puntos ben delimitados, a Deputación poderá porse a traballar na consecución dos seus fins, que segundo o art. 31 LRBRL son garantir os principios de solidariedade e equilibrio intermunicipais, no marco da política económica e social. Para isto, as provincias contan coas seguintes competencias e instrumentos:

–         Coordinanción dos servizos municipais para asegurar a súa prestación integral e adecuada.

–         Asistencia e cooperación xurídica ós municipios.

–         Fomento económico e social das provincias.

–         Plan Provincial de Cooperación ás obras e servicios de competencia municipal.

–         Subvencións, plans especiais…

Se analizamos as liquidacións, tanto de ingresos (capacidade de reparto da carga fiscal) coma de gastos (tipo de gasto, discrecionalidade, subvencións…), atopamos que non semella existir ningún elemento, indicador, dato… que nos dirixa a pensar que o principio de solidariedade e equilibrio intermunicipal estea presente na práctica económica das deputacións galegas. Deste principio descende todo o entramado legal e xurídico arriba relatado. Non é posible a correcta realización das competencias e instrumentos cos que contan as provincias, se o fin sinalado non é o que se persigue, senón, máis ben, intereses partidistas e electorais. Intereses dos que falaremos máis adiante.

Polo tanto, hai que concluir que a actividade das deputacións galegas, aínda que poida momentaneamente parece-lo, non cumpre os fins que o dereito lle indica; alomenos non ó máximo das súas posibilidades.

É certo que as subvencións, actividades, políticas, etc. desenvolvidas polas deputacións galegas durante o período de estudo poden conseguir un fomento da actividade económica e/ou poden conseguir unha mínima coordinanción na posta en marcha e execución dalgúns servizos municipais. Mais é seguro que o fin primordial destas institución non está a ser cumprido. Unha boa mostra desta non consecución do equilibrio e solidariedade intermunicipal é a terceira resolución da VIII Asemblea da FEMP que di: “Realizar un estudio en 2004 que estudie y proponga la implantación de mecanismos de nivelación que impulsen la convergencia progresiva entre todos municipios pequeños, medianos y grandes con relación a la cantidad que les corresponde por habitante en la participación en los Tributos del Estado. Este mecanismo se aplicará desde 2005 con el objetivo de que la convergencia se alcance en 4 años.” Efectivamente, a financiación das diferentes administracións locais é o elemento fundamental para a consecución da solidadriedade e o equilibrio intermunicipal. Pero sería inxusto para coas deputacións provinciais acusalas de tódolos males da financiacicón dos municipios. Hai que lembrar as diferentes modalidades de financiación que existen no sistema español: o que se ven en chamar modelo de cesión e o denominado modelo de variables, así como os diferentes reximes especiais (Madrid, Barcelona, Ceuta e Melilla…), e que non son suficientes nin eficaces para que os EE.LL. exploten todo o seu potencial. O Libro Verde da Fundación Democracia y Gobierno Local apunta: “las diputaciones provinciales –con el fin de poder desarrollar plenamente sus cometidos institucionales– deben reforzar su legitimidad por la eficiencia, mediante la implantación gradual de un cambio de paradigma organizativo que se asiente sobre las siguientes premisas:

a)Impulsar una cultura de gestión de control de resultados vinculada a la medición del impacto de las políticas.

b)Simplificar y racionalizar sus estructuras administrativas.

c)Implantar la mejora continua de los procesos de gestión con el apoyo y desarrollo de las TIC.

d)Apostar por una Administración de calidad en la prestación de servicios.

e)Optimizar la gestión de los recursos económicos para conseguir una mayor transparencia y eficiencia en términos de control y coste de servicios.

f)Insertar una estructura directiva profesionalizada.

g)Innovar y diseñar políticas públicas locales.

h)Invertir en las personas como el capital más importante que tienen las organizaciones. En particular, impulsar la configuración de plantillas muy tecnificadas y establecer sistemas de carrera profesional en el marco de una cultura de evaluación del desempeño.

i)Impulsar la sociedad del conocimiento y la gestión en redes.”

Respecto da segunda hipótese mencionada, referente ás variacións entre gastos e ingresos nos orzamentos e nas liquidacións, a resposta é que si que existen razóns. Pódense sinalar entre as principais, como fai o Consello de Contas de Galicia, que a variable tasa de execución dos orzamentos ou a falta de previsións en capítulos tan importantes coma o III de Ingresos (Tasas, prezos públicos e outros ingresos), son a explicación máis importante para estas diferenzas. Polo tanto é necesario mellorar a xestión do orzamento, recaudando máis para poder gastar mellor; e facendo previsións máis realistas que non obriguen a un forte axuste mediado o exercicio económico.

Finalmente, a terceira hipótese indicaba que os diferentes factores demográficos, económicos, políticos… determinan as peculiaridades de cada organización provincial. Esta hipótese semella algo ovbia, mais é necesario afondar nela para darnos conta o punto de perversión que se asoma detrás dela.

Toda organización pública democrática, debe someterse e adecuarse ó contexto no que realiza a súa actividade. Ese contexto conta con variables moi diferentes como son a demografía, o sistema de partidos, a estructura productiva, a xeografía, as necesidades dos cidadáns, etc. Nas zonas do interior, e especialmente na provincia de Ourense,  vense sinalando ó longo do traballo como a cultura política clientelar é a dominante. A bibliografía sobre o clientelismo comparado sinala unha serie de características de estructura social e politica nun contexto social de emerxencia do clientelismo. Entre elas:

1.- Area económica atrasada, non industrializada, en proceso de incipiente urbanización e desemvolvemento, e tributaria dunha cultura económica da subvención. No caso galego, atopamos esta característica a comezos da etapa democrática e dende aquela, arrástrase esa cultura da subvención.

2.- Existencia dunha vasta rede de intereses expeculativos,  de economía sumerxida, de empresas deficitarias, dependentes de favores e axudas, políticamente instrumentalizables. Que mellor mostra que os diferentes xornais de ámbito provincial que sobreviven grazas ás axudas públicas.

3.- Cultura política fatalista e neopatrimonialista,  de desconfianza xeneralizada, articulada sobre os intercambios directos, as relacións personais e o valor da influencia e os favores. Sobre este respecto, o estudo de caso, máis arriba citado, é un bo exemplo.

4.- Tradición histórica de prácticas clientelares, cousa que nos redirixe á manipulación do capital social por parte do patrón. Isto é, unha desigualdade social e política xerada na relación individualizada e vertical mantida e reproducida ampliamente polo patrón e o seu control de recursos de segundo orde. Estudos académicos coma Clientelismo político y gastos de capital en los municipios gallegos, de X. Álvarez Corbacho, ou documentais como Hai que botalos, realizado en 2005, amosan diversos casos e exemplos destas prácticas clientelares ó longo de todo o mapa galego.

Neste senso, podemos sinalar as  seguintes características ou propiedades do clientelismo político. Segundo autores como GRAZIANO, CLAPHAM, EISENSTADT, & RONINGER, serían:

1.- Constitue unha relación de intercambio social, recíproco e mutuamente beneficiosa, de favores entre duas personas.

2.- Trátase ademáis dunha relación vertical, xerárquica, de dependencia baseada na desigualdade e diferencia de poder e control de recursos. Así, determinados individuos “incorporan” politicamente baixo  o seu control a un número determinado de seguidores, en tanto que poden dispensar o acceso a recursos en virtude da sua posición e extratexia, xa sexa como patróns titulares de recursos propios, ou a través da sua influencia como intermediarios.

3.- As relacións patrón cliente son difusas, e dicir, os bens e servicios intercambianse en razón das características dos suxeitos implicados e non en tanto que membros de categorias sociais determinadas ou en términos de roles formal-institucionais. En definitiva, trátase de favores personais e non de dereitos abstractos.

4.-  As relacións clientelares son selectivas e competitivas. O clientelísmo é unha relación estratéxica  de vinculación, que funciona a través do favor e require dedicación por parte do patrón para manter o control da clientela, disputada por organizacións alternativas.

5.- A relación clientelar caracterízase xeralmente polo intercambio de dous diferentes tipos de recursos e servicios: instrumentais (económicos e políticos) e expresivos (lealdade e confianza).

6.- As relacións clientelares organízanse xerárquica e bilateralmente entre individuos de diversos estatus. Deste xeito dificultase a posibilidade de contactos horizontais no seno da clientela impedindo en grande medida a movilización colectiva en aspectos ideolóxicos e sociais.

7.- As relacións clientelais constituen un vínculo político informal, alleas á legalidade vixente e posuidoras do seu propio código  ético de asignación de recuros,  de intercambio e de fidelidade, suxeito a variacións e interpretacións.

8.- O clientelismo tende a estructurarse en amplias estructuras piramidais, que no seno de reximens pluralistas, son “capturadas” de modo máis ou menos central por un ou varios dos partidos políticos en competición.

Cabe, polo tanto, facer unha reflexión final. Se as deputacións provincias non acadan os seus fins principais, se necesitan mellorar a súa xestión económica (é dicir, non son eficaces na súa actividade), e ademais, poden ser presa das prácticas clientelares… non sería positivo reformula-las ou eliminalas?

A este respecto, as novas na prensa sobre as deputacións, e máis en concreto sobre a súa posible eliminación ou remodelación, aumentaron exponencialmente despois das eleccións locais do 22 de marzo de 2011, manténdose no debate político durante todo o verán dese mesmo ano. Nestas eleccións, o PSOE pasou de gobernar en 27 diputacións a so manter o goberno de sete. E ó mesmo tempo, asomaron intensas críticas por parte deste partido ás institucións provincias. No caso galego, estas críticas, sumáronse ás xa existentes de forma clara polo BNG, que dende fai anos, postula a eliminacións das provincias como un dos seus eixos vertebradores á hora da que, eles consideran, debe ser a construcción nacional de Galicia.

Deste xeito, puidemos atopar o expresidente do Goberno de España, Felipe González, e ó Vicepresidente terceiro do Goberno, Manuel Chávez, pular pola desaparición destas institucións. Porén, dentro do PSOE escoitáronse voces tan importantes coma a do exVicepresidente primeiro do Goberno, Alfredo Pérez Rubalcaba, moderar a mensaxe de eliminación, repensando as deputacións e decantándose por unha remodelación da súa estructura e das súas funcións. Deste xeito, nun artigo do xornal El País, publicado o 25 de xuño, podíase ler: “Rubalcaba ha apostado por “transformarlas” para que presten de manera más eficaz servicios a los municipios que no tienen recursos para hacerlo. […] Durante un acto en Madrid con alrededor de 150 alcaldes y portavoces municipales socialistas, el vicepresidente ha dicho que “la pregunta no es “diputaciones sí o no, sino diputaciones ¿para qué?”,en referencia a la necesidad de definir sus funciones competenciales para evitar casos de duplicidades con ayuntamientos o comunidades autónomas. A su juicio, si estas instituciones permiten a los pequeños municipios que tengan servicios que por sí solos no pueden tener, “sirven”, pero si duplican los que ya prestan ayuntamientos y comunidades autónomas, “no sirven”. Se trata, por tanto, de abrir un debate para ver cómo se consigue que “sirvan para lo que tienen que servir”, ha remachado.” Porén, anteriormente, o aparato do PSOE viña a dicir todo o contrario do que dixo o vicepresidente, xa que podíamos ler no mesmo xornal o 17 de xuño: “El PSOE es partidario de suprimir las Diputaciones y sustituirlas por modelos administrativos mucho más reducidos que sirvan para que los pequeños municipios puedan mancomunar sus servicios. De esta forma, se evitaría que las Diputaciones se solaparan entre las tres Administraciones (estatal, municipal y autonómica) como ocurre ahora, con un sistema de elección, de protocolo, de personal y de medios que no resulta operativo y que aumenta el gasto público. Según Antonio Hernando, responsable de política autonómica y municipal de la Ejecutiva del PSOE, los socialistas están dispuestos a estudiar esa reforma que incluya la desaparición de las Diputaciones, como ayer propuso el expresidente Felipe González en la SER para reducir en torno a un punto el déficit y no recortar el gasto sanitario.” Dous meses máis tade, o 17 de agosto, a edición dixital de Xornal de Galicia comezaba  un artigo co seguinte párrafo: “El ministro de Fomento y portavoz del Gobierno, José Blanco, se ha mostrado de acuerdo con el candidato socialista a las elecciones generales, Alfredo Pérez Rubalcaba, al abogar por la supresión de las diputaciones provinciales con el objetivo de recortar gastos, ahorrar y ganar en eficiencia.”

Pola contra, o Partido Popular, agora co goberno do 75% das deputacións provinciais, decántase pola súa reforma parcial, destacando “a capacidade dos organismos provinciais para prestar servizos aos pequenos concellos, tanto en materia técnica como á hora de axudalos, por exemplo, a cumprir coa súa obriga de render contas.” Esta frase corresponde ó portavoz do PP no Parlamento de Galicia, Pedro Puy. As palabras de Puy foron publicadas nun artigo polo xornal Xornal de Galicia o 24 de xuño de 2011, no que proseguía dicindo: “Hai que poñer as deputacións ao servizo da modernización local”, remarcou, antes de incidir na idea de “fusionar servizos” e centralizar compras no ámbito local, xa avanzada por Feijóo en diversos actos dende que arrancou a campaña electoral.”

No mapa político galego, a situación é semellante. Dentro do PSOE, destacados socialistas coma o Alcalde de Vigo, Abel Caballero abogan pola supresión destas institucións. De feito, cree que son “elementos de dilapidación de recursos y órganos superfluos e innecesarios”. Pola contra, outros socialistas coma o Presidente da Deputación de Lugo, López Besteiro asegura que “as deputacións non poden paga-los pratos rotos”. Así o dicía o xornal La voz de Galicia o 17 de xuño: “El presidente de la Diputación lucense opina que «no hay que tenerle miedo al futuro» y asegura que está «abierto a cualquier tipo de planteamiento», por lo que no se muestra contrario «ni a su reforma, ni a su análisis, ni a su estudio», pero cree que el cambio de modelo administrativo tiene que plantearse «en otro foro» y desde un punto de vista más amplio.”

Namentras, o BNG, continuaba co seu clásico discurso contrario ás deputación. O xornal La voz de Galicia, o mesmo día que publicaba as palabras de Besteiro, tamén publicaba as seguintes, saídas dun comunicado de prensa emitido polo deputado no Congreso, Francisco Jorquera: “Para Jorquera, se trata de una reforma necesaria para alcanzar «mayores niveles de eficiencia en la acción administrativa y para una utilización más racional de los recursos públicos».”

E o PPdG, recuperando unha das catro deputacións galegas, e ocupando o goberno do 75% das mesmas non vía necesaria a eliminación destas institucións. Este mesmo xornal, titulaba un artículo publicado o 24 de xuño con: “Louzán ve artificial el debate sobre la supresión de las diputaciones.” E continuaba a dicir: “Defendió el papel «imprescindible» que juega el ente provincial para los pequeños municipios.”

Para rematar, o Libro Verde da Fundación Democracia e Goberno Local asegura que “sin embargo, estas lecturas constitucionales deben ser matizadas. El presupuesto constitucional de partida es que la provincia es una entidad local de carácter necesario y de naturaleza indisponible por el legislador ordinario, cuya supresión generalizada es inviable en el actual contexto constitucional y sin llevar a cabo un proceso de reforma de la propia Constitución.

Únicamente a través de Ley orgánica puede modificarse de forma puntual o generalizada el mapa provincial.” Aínda que previamente expón que existe doctrina favorable á posibilidade da súa eliminación, utilizando a vía da permanencia so virtual, baciando as institucións provinciais de competencias e deixándoas como simples divisións administrativas da actividade do Estado.

Pensando nun futuro non moi lonxano, X. Álvarez Corbacho reflexionaba nun artigo de opinión no xornal La Voz de Galicia o sete de agosto de 2011 sobre a falta de perspectiva político – institucional dos partidos afincados en Galicia. E preguntábase: “Nuestros desajustes municipales con la demografía, la financiación, el urbanismo, la naturaleza o con la distribución de las subvenciones, son exageradamente primitivos y de insoportable resignación. ¿Qué razones explican esta miseria intelectual y política? ¿Qué maleficios enturbian nuestra convivencia democrática más elemental?”

Unha posible solución sería a total remodelación do mapa institucional local. Pero por impensable que pareza, non é necesaria reforma legal algunha. As normas que regulan o funcionamento básico dos concellos permiten que estes sexan divididos en distritos, zonas, parroquias… ás cais se lles pode asignar un delegado, un concelleiro, etc. encargado do seu funcionamento.

Considérase que un concello, comeza a ser viable cando conta con mási de 5000 habitantes. Penso que a clave está na unión de concellos de menos de este número de habitantes. Unha vez feito isto, deberíase implementar unha división que se corresponda cos antigos límites locais, nos que o funcionamento será en réxime de “concejo abierto”, é dicir de xeito asembleario. Deste xeito, solucionaríase un problema económico sen afrontar un novo problema de pertenza a unha localidade. Mais, segue a haber gastos que un concello de 5000 habitantes non é capaz de afrontar por si mesmo. Aquí ábrese unha doble solución:

1.- A formación de Áreas metropolitanas e/ou comarcas ou mancomunidades que asuman determinados servizos.

2.- Que as distintas CC.AA. asuman estos gastos para os concellos que non son capaces de afronta-los.

De tódolos xeitos, estaríamos a falar dun aforro de cando menos a metade dos gastos que hoxe asumen as deputacións provinciais. Pero a clave está en non facer novos organismos político-administrativos, senón en organismos de xestión, que non se convirtan en novos “chiringuitos”.

Lamentablemente, a figura das deputacións debe seguir existindo, ou cando menos, algunha que exerza o goberno e a administración da provincia, tal e como di o artigo 141 da constitución española de 1978 (El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo). Pero pódense transferir as súas competencias a outro nivel administrativo, como pasa cos Cabildos insulares nas Illas Canarias.

En definitiva, todo é vontade política, e non necesariamente altura de miras, senón valor. O valor que teñen que ter os responsables políticos para dicirlle ós seus compañeiros que se van a eliminar moitos postos de libre designación, moitos coches oficiais, moitos soldos políticos, e un longo etcétera de priviléxios que a sociedade non está disposta a seguir permitindo máis.

Comments are closed.